Res non verba: evaluación de las reformas económicas en los regímenes autoritarios en Corea del Sur y Chile, 1961-1989*

Res non verba: Economic Reform’s Evaluation in Authoritarian Regimes in South Korea and Chile, 1961-1989

 

César Ross y Francisco Quiero Aguirre[1]

 

Resumen

En las últimas décadas, los modelos económicos neoliberales de Corea del Sur y Chile han sido celebrados como casos de éxito. Sin embargo, a ambos países se les critica la existencia de gobiernos militares previos al crecimiento antes aludido. Proponemos como hipótesis de trabajo que los procesos de reforma y diseño de las nuevas reglas del juego en ambos regímenes es la explicación del éxito económico observado. En concreto, las reformas se orientan a seguir las sendas de dependencia de cada país: mientras que con Park se implementa una Industrialización Orientada a las Exportaciones (IOE) tomando como base la planificación quinquenal, Pinochet retorna al modelo primario exportador combinando un monetarismo de economía cerrada (1973-1981) para luego dar paso a una desindustrialización de economía abierta (1982-1989). Al ser ambas estrategias y sendas de dependencia diferentes, los resultados difieren respecto a cuándo ocurre y a la estabilidad del crecimiento económico: en el caso de Park fue durante su gobierno; en el caso de Pinochet, luego a su salida del poder.

Palabras clave: Corea del Sur, Chile, crecimiento económico, industrialización, economía abierta.

 

Abstract

In last decades, neoliberal models of South Korea and Chile have been celebrated as exemplifier models of economic success. Nonetheless, both countries were criticized due the existence of military governments before their economic growth.

We argue as hypothesis the reforms and design of new economic benchmarking process in both regimes explains the observed economic success. Concretely, both reforms follow their respectively Path Dependence: meanwhile Park implements an Export Oriented Industrialization (EOI) using Five Years Plans as a base, Pinochet returns to a Primary Exports Model (PEM) combining a closed economy monetarism (1973-1981) to pass just after to an open economy deindustrialization (1982-1989). Due both strategies and path dependencies are different, results will differ concerning WHEN economic growth occurs: with Park, will occur during his government; in the case of Pinochet, after his scavenging.

Keywords: South Korea, Chile, economic growth, industrialization, open economy.

 

 

 

Introducción

Los modelos económicos neoliberales de Chile y Corea del Sur han sido celebrados como casos de éxito en las últimas décadas, aunque a ambos países se les critica la existencia de gobiernos constituidos por dictaduras militares previos al crecimiento antes aludido. Ello podría llevar a la errónea idea de que el desarrollo requiere de este tipo de régimen, y no poner atención a otros factores clave que hacen de ambas experiencias de autoritarismo político y liberalismo económico, casos interesantes de estudio.

Hemos elegido a Corea del Sur y Chile porque en un contexto de Guerra Fría Global tuvieron una asombrosa proximidad sistémica y porque alcanzaron, aunque con diferencias importantes, buenos resultados, si les comparamos con los regímenes similares de sus propios continentes. El examen de lo propio y lo común nos permite tomar distancia y buscar explicaciones más complejas y robustas. Con todo, este trabajo busca abrir y no concluir una discusión acerca de las cuestiones de fondo.

El debate respecto al crecimiento económico contemporáneo se centra, en nuestros días, a la relación entre este último y las instituciones. Al respecto, el conocido estudio de Przeworski y Limongi (1994) vincula el crecimiento económico con las formas de gobierno. Por medio de análisis de correlación, los autores lograron identificar que los países con regímenes de tipo democrático poseían mayor PIB per cápita. De su análisis se desprendía que las condiciones institucionales importaban y que afectaban el crecimiento de los países.

La premisa más aceptada sobre la relación instituciones-crecimiento la daría Douglass C. North (1990), quien propone que las reglas del juego (benchmarking) y su capacidad de ser cumplidas (enforcement) son las que, combinadas, garantizan el crecimiento económico. Las personas son racionales y responden a incentivos. Así, reglas del juego poco claras y costos de transacción pobremente delimitados hacen que las personas no cooperen entre sí, afectando desde las formas de gobierno hasta los procesos productivos. Esta importante premisa, heredera de las corrientes contracontractualistas, tendría sentido por su efecto en la estructura de pagos de las organizaciones formales, pero sobre todo por su efecto en las organizaciones informales que, según North, son la base de las instituciones modernas.[2]

No obstante, ni el cumplimiento de etapas previas ni el régimen de gobierno terminaron siendo variables de peso que explicasen las diferencias de crecimiento económico entre un país u otro. Como bien fue retratado por Levitsky y Way (2002), no más de un tercio de los gobiernos a nivel global pueden ser clasificados como democracias, siendo aquellos “regímenes híbridos” o “zonas grises” donde el crecimiento del producto era más acelerado. Finalmente, será Acemoglu (2009) quien lapidará la premisa crecimiento-democracia, ya que la relación entre los índices de democracia y de crecimiento económico no podía ser clasificada como elástica.

Si bien la relación entre régimen de gobierno y crecimiento terminó siendo espuria, no podemos negar la influencia que poseen las instituciones sobre el desempeño económico. La relación entre instituciones y crecimiento económico intenta resolver el problema central de la macroeconomía del siglo XXI: las diferencias de crecimiento entre países (Romer, 2012). Para nuestro problema, el de la comparación de casos diferentes en distintas series de tiempo, pero basados en un mismo problema teórico (diferencias de crecimiento entre países), proponemos que el éxito en materia de crecimiento económico (variación del producto) puede explicarse como una consecuencia de la forma en que los países diseñan las reglas del juego (benchmarking) en que la producción tomará lugar, concretamente, siguiendo sus sendas de dependencia históricas. Dichas sendas pueden llevar al camino de la industrialización (como en el caso surcoreano) como a la desindustrialización combinada con un retorno al modelo primario exportador (como el caso chileno).

Dos casos definidos como exitosos en materia de crecimiento económico, Corea del Sur y Chile, comparten en haber iniciado procesos de reformas económicas bajo contextos no democráticos y en plena Guerra Fría (formando parte de la “política de contención” estadounidense en el avance del comunismo). Ambos procesos de reformas fueron liderados por un grupo de expertos (tecnócratas) aislados del poder político y militar, a lo que, si sumamos el origen dictatorial de ambos regímenes, el resultado fue el realizar las reformas económicas sin contrapesos de los que preocuparse. Finalmente, las nuevas reglas del juego siguen sendas de dependencia particulares, lo que crea una divergencia entre ambas. En el caso coreano, mediante la Industrialización Orientada hacia las Exportaciones (IOE) y en el caso chileno, mediante un modelo monetarista ortodoxo de fase cerrada (1973-1981) y luego de fase abierta (1982-1989) que se resumen en un retorno al modelo primario exportador. Este proceso lo denominamos como regresión primaria exportadora: el retorno de Chile a su patrón histórico de producción basado en exportación de materias primas (Bernal-Meza, 2016; Ross, 2021).

Este no es un artículo de economía aplicada, sino un artículo que se sirve de la economía para mostrar cómo dos países muy distintos comparten procesos similares de reforma económica en contextos autoritarios, para luego divergir respecto a sus propios objetivos de política económica. Por ello, nos centraremos en los antecedentes de cada caso y sus reformas, y no en el uso de modelos para explicar las diferencias de crecimiento económico.

El estudio se dividirá en dos partes. En la primera analizaremos el caso surcoreano y sus principales características: industrialización, sustitución de importaciones y fomento progresivo de exportaciones de alto valor. En la segunda sección analizaremos el caso chileno y sus principales elementos: desindustrialización, y retorno al modelo primario exportador con fomento de exportaciones no tradicionales sin éxito y apertura indiscriminada hacia los mercados internacionales. Al igual que los chaebols surcoreanos, el proyecto económico del régimen de Pinochet recaerá en el desarrollo de grandes empresas y grupos económicos que crearán empresas multinacionales, varias de las cuales serán conocidas posteriormente como multilatinas, aunque sin la existencia de una planificación robusta desde el Estado y férreamente controlada por el gobierno, como sí ocurrió en el caso de Corea del Sur.

En una versión sucinta podemos plantear que estrategias distintas generan resultados distintos. El modelo de IOE permitió a Corea del Sur resistir de buena forma la apertura al exterior, además de realizarse esta última de forma gradual. En el caso chileno, se terminó haciendo de la apertura unilateral e inmediata el principal problema para ver los frutos de las reformas durante el régimen de Pinochet. Ambos gobiernos deben ser analizados en base a las propuestas que estos mismos hacían y las metas que los mismos proponían cumplir. Si en el caso surcoreano vemos en la IOE la principal forma de hacer de Corea del Sur un país que crece, en el caso de Chile no podemos decir lo mismo de la desindustrialización forzada y la apertura unilateral, ya que durante este periodo el PIB nominal creció poco, se retrocedió en desarrollo tecnológico, empleo e inversión, y creció la pobreza y la desigualdad.

 

1. El caso de Corea del Sur: industrialización orientada a exportaciones

Basados en la bibliografía y fuentes primarias de este trabajo, señalamos que el proceso de reforma en Corea del Sur inicia con el golpe de Estado organizado por Park Chung-Hee en 1961. El equipo económico de Park se orientó a reorganizar la economía para el desarrollo de una industria nacional, que transitó en menos de 20 años desde una economía basada en materias primas hacia una economía exportadora de bienes de capital. La senda de dependencia se hizo manifiesta con el plan de Industrialización Orientada a las Exportaciones (IOE), que tuvo al Estado y a las grandes empresas como principales actores del crecimiento económico. Dicha senda de desarrollo ocurre ante la denominada “tragedia de los recursos naturales”, en que países ricos en recursos no desarrollan sus fuerzas productivas de la misma forma que aquellos con escasez de recursos. Al ser una estrategia desarrollista e industrializadora que combinase elementos de sustitución de importaciones con exportaciones de bienes de alto valor agregado, los resultados se reflejarán durante el régimen de Park, cumpliendo lo que el gobierno se propuso: alto crecimiento del producto, alta inversión, consumo moderado, alto desarrollo tecnológico y una balanza comercial equilibrada.

 

              1.1. Antecedentes del caso coreano

Como señala Noland (2011), Corea fue anexada por Japón en 1910 y su futura independencia fue pactada en las conferencias de El Cairo de 1943 y de Postdam de 1945.

En la post Guerra la reconstrucción de Japón se volvió un factor estratégico cuando se desató la Guerra de Corea en 1953, por lo que la prioridad de Estados Unidos fue invertir para levantar su economía y evitar la expansión del comunismo en el Sudeste asiático (Heng Siam-Heng, 2010). La Guerra de Corea, si bien tuvo como detonante la consolidación de la Guerra Fría (GF), fue más una manifestación de un conflicto que provenía desde la ocupación japonesa. La aparición de nuevos liderazgos en el norte y en el sur de Corea marca el destino de ambas regiones. En el primer caso, el líder comunista Kim Il-Sung abogaba por sumar a Corea a la lucha internacional contra el capitalismo, unido a China. En el segundo, el líder del sur Rhee Syngman buscaba una alianza con Japón y Estados Unidos para sacar a su región del subdesarrollo. Dividida la península en el año 1948 en torno al paralelo 38, las condiciones para el conflicto ya estaban estructuradas. Con la división consolidada, el destino de ambas sería bastante distinto, a pesar de que en 1948 los niveles de ingreso per cápita más alto y de formación de capital humano más calificado estaban en el norte y que el sur era una región mayormente agrícola. Debe hacerse patente además que la infraestructura heredada de Japón durante la ocupación fue casi totalmente destruida luego de la guerra. El nivel de los salarios reales era bajo y la tasa de ahorro, mínima.

La senda de dependencia seguida por Corea del Sur estuvo determinada, en un inicio, por la herencia de la ocupación japonesa (1910-1945), donde elementos de la cultura japonesa en materia militar, empresarial, institucional y productiva se traspasaron hacia la península de Corea (Romero Castilla, 1995). Esta base determina la senda de dependencia a seguir: crecimiento económico basado en industrialización orientada a las exportaciones.

 

              1.2. Reformas económicas bajo Park Chung-Hee

La economía coreana se basó en los “3 bajos”: bajo precio del grano, baja tasa de intercambio y baja tasa de interés. Cuando Park llegó al poder en 1961, creó las condiciones que permitieron el desarrollo de los 3 bajos. Dentro del plan de Park los chaebols ocuparían un lugar fundamental para desarrollar la economía. Este gobierno autoritario realizó una política redistributiva de los ingresos y de una amplia participación del sector industrial en la economía. Entre 1954-86 la participación de la industria en el PIB pasó de un 12,2% a un 30,2% y el sector agrícola vio mermada su participación de un 44,6% a un 13,5% (Kim, 1991). La tasa de ahorro pasó de una tasa negativa (-3,8%) a un 23,1% en 1973 (Frank et al., 1975).

El chaebol, forma de organización tradicional coreana, se conformó como una herencia del keiretsu japonés.[3] En el caso de los chaebols coreanos, estos permitieron el uso de toda la fuerza de trabajo subutilizada como consecuencia de la ocupación japonesa y de la posterior guerra entre las dos Coreas. Su emergencia y crecimiento se explican como consecuencia de políticas estatales, que por medio de créditos blandos lograron el desarrollo multisectorial de los chaebols.[4] Gracias a su tamaño, integración vertical y diversificación, se permitió una correcta capacidad imitativa para grandes proyectos de inversión en actividades productivas. Los chaebols partieron primero imitando y luego innovando, ya que por medio de la imitación lograron asimilar la tecnología foránea necesaria para luego desarrollar la producción local. Los chaebols entregaban libertad a sus trabajadores tanto para hacer carrera como para cambiarse de empresa, cuestión que dista del keiretsu japonés en que las personas hacían una carrera de por vida en una sola empresa. El chaebol tenía organismos de financiamiento propios de tipo no bancarios, y contaba con la ayuda del gobierno y de los bancos para cuando requerían financiamiento (que era en la mayoría de los casos). Todas las decisiones pasan por el Gerente General, quien usualmente es el jefe de familia del clan. Las condiciones monopólicas u oligopólicas se reflejan en la disminución del número de Pymes y su impacto en el producto y en el trabajo. Las PYME no recibían financiamiento preferencial, y su única forma de sobrevivir era siendo parte del encadenamiento productivo de los chaebols, funcionando como subcontratistas o proveedores de insumos. Los chaebols actuaban en función de las metas asignadas por el gobierno, pero eran libres de decidir cómo lograrlas. Ejemplos de dos grandes empresas que originalmente eran chaebols son LG y Samsung.

Se ha celebrado que el éxito de los países asiáticos se debió a la creación de cierta capacidad estatal y del éxito relativo a mantener al Estado aislado de intereses particulares.[5] Para Rodrick (en García-Blanch, 2001) las cinco instituciones que garantizan el crecimiento son los derechos de propiedad, las instituciones regulatorias, las instituciones para la estabilidad macroeconómica, las instituciones para la seguridad social y las instituciones para la resolución de conflictos. Junto a la calidad de la burocracia y el control de la corrupción, el desempeño institucional sería una condición suficiente del desarrollo coreano. El legado del gobierno de Rhee Syngman, primer presidente electo de Corea del Sur fue la creación de un Código Civil (1953), Penal (1954) y de Derechos de Propiedad (1957) tempranamente, una vez terminada la guerra. Luego, con Park sería redactado el Código de Comercio (1962) y el Acta de Arbitraje Comercial (1966). Otras normas fueron dictadas más adelante, como la 9. Restricción de la Negociación Colectiva (1971), para luego ser revertidas con una Ley de Sueldo Mínimo, Negociación Colectiva y Derechos Laborales (1987). Solo en 1980 se crea una Ley para la Regulación de los Monopolios y el Comercio Justo.

Siguiendo este razonamiento nos enfocaremos en el rol que cumplieron los tecnócratas en el proceso de reformas económicas en Corea del Sur (Silva, 2000). Los tecnócratas son altamente renuentes a la función política al ver de mala forma la interferencia de la sociedad en la toma de decisiones. El Banco Mundial planteó que el aislamiento tecnocrático fue uno de los factores que permitió que los grupos técnicos pudiesen tomar decisiones aislados de los grupos de presión, de los políticos y los lobistas. Sin ese aislamiento, las políticas racionales, de alcance nacional y de tipo redistributivo hubiesen sido imposibles (BM, 1993). Tal aislamiento fue el que permitió que la capacidad estatal emergiese, el Estado desarrollista se consolidase, y que el “crecimiento compartido” fuese una realidad en la mayoría de los países del Este de Asia. Los tecnócratas de los países asiáticos fueron aislados de las presiones políticas como de los hombres de negocios, por lo que las medidas económicas han sido implementadas de forma independiente por los tecnócratas usando al Estado como instrumento para este fin. Ello permitió una alianza estable entre tecnócratas, militares y empresarios que, sin embargo, comenzó a ser limitada luego de las presiones liberalizantes del comercio internacional y de democratización.

La llegada de Park plantea la creación de una burocracia estatal profesional y un discurso anticorrupción fundado en la EPB (Economic Planning Board). Además, se inspirará en el MITI de Japón para insertar a las chaebol en los mercados internacionales. El EPB se volverá un supraministerio, coordinando las acciones de diversas entidades estatales para dar coherencia y ejecución a la planificación quinquenal de la economía. En 1963 se crea la Ley Nacional de Servicio Público, para filtrar la entrada a la burocracia nacional de los mejores profesionales posibles y eliminar todo signo de corrupción, siendo solo el 1,7% de los que dieron la prueba elegidos para ser funcionarios públicos entre 1963-85 (Silva, 2000). Debido al carácter dictatorial del gobierno de Park, a pesar de tener una elección ganada estrechamente en 1963, se creará una policía secreta (KCIA) para perseguir a los disidentes económicos y políticos al régimen, supervisada directamente por Park y con vínculo directo al poder militar. Las presiones luego del desarrollo del Plan de Industria Pesada y Química se orientaban a la reforma liberalizante. Este plan será implementado por una nueva generación de tecnócratas entrenados en el extranjero. Finalmente, en 1979 Park es asesinado y el proceso de reforma se abre paso durante la década siguiente.

 

              1.3. Evaluación de las reformas económicas

La estrategia de desarrollo coreana se basó en tres etapas generales (Frank et al., 1975):

-        ISI: entre 1954 y 1960 se desarrolla un periodo de creación de infraestructura para el desarrollo industrial;

-        IOE: entre 1961 y 1979 ocurre una fase de industrialización orientada hacia las exportaciones. Fue implementada por el general Park en conjunto con su plan de desarrollo;

-        Reestructuración: implementada luego de 1980 por la crisis de la deuda con el objetivo de acabar con la estanflación. Con ella empieza el periodo de liberalización de la economía buscando eliminar las rigideces heredadas del periodo Park.

La división de periodos anteriormente mencionados coincide con la creación de planes quinquenales para organizar la economía desarrollados por el general Park. El primer plan quinquenal se implementa en 1962, y rigió la actividad económica coreana hasta la crisis de 1997. El primer y segundo plan quinquenal (1962-71) se destinó a la realización de producción de bienes simples que permitieron generar el proceso de acumulación originaria para la compra de bienes de capital. Ya en el tercer y cuarto plan quinquenal (1972-81) la planificación se orientó hacia la creación de una industria pesada y química, y para la producción de bienes de capital (Kim, 1991).

 

Tabla 1. Indicadores macroeconómicos para Corea del Sur, 1962-1981

Table 1. Macroeconomic indicators for South Korea, 1962-1981

Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial. Source: own elaboration based on Banco Central data.

 

La Tabla 1 ayuda a comprender lo importante de las reformas económicas realizadas por el régimen de Park mediante un sistema de planes quinquenales. Hemos incluido los años de los planes quinquenales diseñados por Park de forma agregada para tener una panorámica completa de los efectos de las reformas económicas del régimen. Si bien es conveniente dividir los periodos por los planes correspondientes para evitar la inclusión de error en las medias de cada indicador, usaremos las cifras de Tabla 1 con fines ejemplificadores y no econométricos.

En primer lugar, se puede apreciar que la tasa de crecimiento proporcional de la inversión[6] pasó de .13 a .32 en 20 años, teniendo un máximo local el año 1979 de .37. Los altos niveles de inversión son un elemento importante del periodo, ya que constituyen la medida del capital físico usado para crear la infraestructura de la industria surcoreana. El proceso se da simultáneamente con un recorte del consumo, que se contrae de .78 a .63 durante el periodo, mostrando una tasa negativa acumulada de .02 anual. La demanda agregada del periodo se ha incrementado a costa de una reducción del consumo, lo que habla de un proyecto económico orientado a la creación de cimientos productivos. Los procesos imitativos se reflejan en el crecimiento de la Productividad Total de Factores (TFP por su sigla en inglés), donde el aporte por trabajador al PIB se incrementa cada uno de los años analizados, haciendo que una variación del 4 por ciento del PIB por unidad efectiva de trabajo (UET) repercuta en un 11 por ciento sobre el crecimiento anual del PIB. Finalmente, podemos apreciar que la relación entre el producto marginal del capital varía positivamente con el incremento de la tasa marginal de inversión, haciendo que en el periodo los factores que frenan el crecimiento (crecimiento poblacional, depreciación del capital y variación marginal de la PTF) sean menores que la tasa marginal de inversión, alejándose la economía coreana durante el periodo analizado del estado estacionario.[7] Que el estado estacionario se alcance solo a finales del periodo habla del uso progresivo de innovaciones tecnológicas para desplazar la curva de inversión del estancamiento. Esto queda claro en el tercer plan quinquenal, ya que registra a lo menos tres periodos donde el crecimiento del PIB se da sobre el 10 por ciento. Las variaciones consecutivas de una disminución del consumo y de un aumento del capital bruto reflejan el uso productivo de estos excedentes de la producción en lugar de dejarlos disponibles para su población.

 

Tabla 2. Conformación de la demanda agregada para Corea del Sur, 1962-1981

Table 2. Conformation of aggregate demand for South Korea, 1962-1981

Fuente: elaboración propia con datos de Penn World Table 9.1 (s.f.). Source: own elaboration based on Penn World Table 9.1 (s.f.).

 

Es habitual que se nos refiera al caso surcoreano como uno de economía integrada tempranamente en los mercados internacionales. Dicha afirmación, si bien es correcta, debe ser matizada tomando en cuenta que Corea del Sur, al igual que la totalidad de los países agrupados en los NICs., exceptuando a Japón, se encontraban en el eslabón de menor valor en la cadena productiva.[8] Las Empresas Multinacionales (EMN) alojadas en estos países usaban su mano de obra barata para reducir costos en los países de origen y luego vender los bienes finales en mercados emergentes. En este proceso, Corea del Sur se encontraba en una etapa de sustitución de importaciones complementada con un aumento sostenido de sus exportaciones, lo cual puede apreciarse en Tabla 2. A pesar de poseer una tasa de 14 por ciento anual de crecimiento en el volumen exportador, Corea del Sur posee durante el periodo un déficit de 5 por ciento anual, por lo que durante el periodo analizado se importaba mucho más de lo que exportaba. Si tal importación consistiese mayoritariamente en bienes suntuarios, nos encontraríamos con un escenario de estancamiento y no de crecimiento sostenido del PIB anual, que es lo que efectivamente ocurre en el caso surcoreano. Finalmente, los datos presentados en Tabla 2 muestran un “desarrollismo eficiente”, por así llamarlo. El gasto público, que posee una tasa negativa de un 1 por ciento anual muestra una eficiencia del gasto público siendo que, basado en los antecedentes mostrados para el caso surcoreano, debiese presentar un porcentaje mayor del PIB tomando en cuenta el control que poseía el gobierno en guiar la producción de los chaebols, en crear bancos para cada unidad y la participación de la IED en las industrias tecnológicas.

En resumen, la bibliografía que trabaja los factores económicos que explican el crecimiento en Corea del Sur durante el régimen de Park coincide con los datos agregados del periodo 1961-81. El crecimiento del PIB se comporta de forma exponencial, el estado estacionario se alcanza al final del periodo y las reformas económicas implementadas son la explicación de este gran salto productivo, pasando Corea del Sur de ser un exportador de arroz, harinas y pescados a un productor y exportador de bienes de capital y semiconductores. Los efectos de las reformas se dieron efectivamente durante el régimen del General Park, con un amplio privilegio a la inversión en capital físico y al ahorro de los excedentes por sobre una sociedad del consumo.

 

2. El caso de Chile: monetarismo ortodoxo en dos fases

El proceso de reforma en Chile parte con el del golpe de Estado el 11 de septiembre de 1973. El equipo económico del régimen realiza el proceso de reformas para la implementación de una estrategia monetarista de economía cerrada (1973-1981) para luego dar paso a un monetarismo de economía abierta (1982-1989). El régimen seguirá la senda de desarrollo anterior a 1930, y abandonará el desarrollo industrial para regresar a un modelo primario exportador que, a su vez, desindustrializará la matriz productiva. La mantención de estas reformas creó las condiciones para que Chile recuperase sus índices macroeconómicos a los niveles previos al golpe. En términos macroeconómicos, el régimen de Pinochet coincide con la definición cepaliana de “década perdida”: alta desigualdad, alta pobreza y bajo crecimiento. Los resultados del experimento chileno se verán, en consecuencia, luego del régimen de Pinochet.

 

              1.1. Antecedentes del caso chileno

Siguiendo el razonamiento utilizado para el caso surcoreano, podemos afirmar que los tecnócratas han estado presentes desde, a lo menos, el primer gobierno de Arturo Alessandri Palma (Silva, 2016). Con la llegada del régimen, los chicago boys liderados inicialmente por Sergio de Castro fueron los impulsores de la ideología neoliberal y de las reformas económicas de libre mercado. Centros como FLACSO (Facultad Latinoamericana de las Ciencias Sociales) y CIEPLAN (Corporación de Estudios Para América Latina) serán los principales canales de dialogo de “oposición” con los tecnócratas neoliberales del régimen para corregir los errores del modelo y asegurar la transición política a la democracia luego del régimen de Augusto Pinochet.

En el caso de América Latina y Caribe (ALC), las políticas de ajuste provinieron desde el camino opuesto a lo ocurrido en Asia Pacífico. La crisis de la deuda obligó a aplicar un conjunto de medidas económicas que iban en sentido contrario de redistribuir ingresos en la sociedad y más en volver al Estado un actor regulador de la actividad económica. Las metas del ajuste eran neoliberales, y la tecnocracia que las implementaría respondería a esos fines (Thorp, 1998). Se elimina el proyecto nacional de desarrollo y se abraza el libre cambio como forma de reducir el déficit, reducir la inflación y estabilizar el tipo de cambio. En lugar de obtener capacidad estatal mediante un Estado desarrollista, se obtendrá un Estado mínimo. En vez de crecimiento compartido, ALC obtendrá una “década vacía” de estancamiento económico, alta inflación y desigualdad creciente (Bielchowski, 1998).

Desde comienzos de la era republicana se ha descrito a Chile como un país que eficazmente logró desde sus inicios el instaurar un sistema político estable a diferencia de sus pares hispanoamericanos (Silva, 2000). El primer intento de profesionalizar el gobierno se dio durante el régimen de Carlos Ibáñez del Campo, donde este trató de prohibir que la “política” guiase las acciones del gobierno. El símil de la EBP de Corea del Sur fue la CORFO, creada en 1939. Hasta los años 50 se mantuvo como el pivote de la industrialización con un amplio margen de maniobra, para luego pasar a ser guiada por los gobiernos de turno hasta 1973. Durante el gobierno de Arturo Alessandri se intentó dar un viraje de un sesgo estatista e industrializador hacia uno más orientado al mercado, lo que no llegó a mayor puerto. Con la llegada de los gobiernos de Eduardo Frei Montalva en 1964 y Salvador Allende en 1970, nuevas generaciones de tecnócratas llegaron al gobierno para hacerse cargo de implementar las grandes reformas de la época, lo que hizo que la autonomía de estos disminuyese considerablemente frente al poder político.

 

              1.2. Reformas económicas bajo Augusto Pinochet

El inicio de las reformas económicas comienza inmediatamente asumido el poder por parte del régimen. Intentando dar un carácter apolítico a la Junta Militar, un equipo de economistas es conformado y liderado por Sergio de Castro, quien crea ODEPLAN para dar lugar al diseño e implementación del modelo monetarista ortodoxo aprendido por él y su equipo en la Escuela de Chicago.

El primer obstáculo que debió enfrentar el régimen de Pinochet fue legitimar el golpe frente a sus pares. El hecho de que los países no alineados y buena parte de la Comunidad Económica Europea hayan cortado relaciones diplomáticas con el dictador creó la imagen de que Chile bajo Pinochet se encontraba política y económicamente aislado. Como bien lo prueba Bremmer (2007), la política exterior de cada país analiza apertura y estabilidad como un costo de oportunidad, ya que mayor nivel de apertura hace que gobiernos de tipo autoritario se vean socavados por ideas liberalizantes que pueden eventualmente debilitar la base de sus gobiernos; las relaciones diplomáticas del régimen con buena parte de los países del Asia Pacífico no serían explicables. Como señala Ross (2020), el pragmatismo con que los NIC’s, Japón y los futuros ASEAN gestionaban su diplomacia, que las prioridades siempre se encontrasen en los temas económicos, el anticomunismo y la mutua no injerencia facilitó que el régimen de Pinochet saliese del aislamiento que sus aliados europeos le impusieron. En este contexto se redefinen las relaciones diplomáticas Corea del Sur-Chile: en un escenario impropio, donde la llegada de Pinochet al poder le obligaba a enfrentar el aislamiento que sus ex aliados comenzaban a crearle. El gobierno militar fue reconocido por Seúl, el 24 de septiembre de 1973. Chile abrió su embajada en la capital surcoreana en 1975.

Con la llegada del régimen, Pinochet se encarga de blindar a sus chicago boys de la influencia de sectores políticos de derecha y de la sociedad civil. Inician sus reformas con el recorte del gasto y los funcionarios públicos innecesarios en orden de hacer la política lo más coherente a lo que los tecnócratas planteasen. A su vez, el discurso político es orientado a que los problemas que el país vive no se resuelven con política. Así, se implementará un plan económico racional y neutral (Silva, 2000). Al principio, los tecnócratas obtuvieron acceso limitado al gobierno. Pinochet volvió a los grupos económicos privados los actores del modelo y los responsables de guiar el crecimiento económico (SOFOFA, SNA, CPC[9]), dejando a las PYMES y a los sectores no exportadores fuera de los beneficios del modelo. Toda crítica a este enfoque “científico” y basado en la economía más moderna sería tildada como ignorante y carente de fundamento, además de sesgado en pos de beneficiar a unos por sobre otros. Los postulados monetaristas crearon una “trampa de clase” de la que luego la oligarquía chilena no podría zafarse (Silva, 2000). La crisis del 82 obligó a un cambio de enfoque, dejando fuera a los chicago boys y llamando a sectores de derecha más moderada a hacerse cargo de las finanzas estatales. Para 1985 la crisis se encontraba superada y la imagen de los tecnócratas se encontraba parcialmente restaurada.[10]

El modelo impuesto entre 1973 y 1989 es considerado por Ffrench-Davis (1999) como el de mayor ortodoxia neoliberal. Los malos resultados de este modelo responderían a tres grandes problemas: heterogeneidad productiva estructural, donde segmentos altamente productivos deben convivir con estructuras productivas arcaicas; desigualdad inicial entre los agentes económicos, los que al ser expuestos de igual forma a la liberalización acentuaron la concentración del poder económico, y tendencias desestabilizadoras en las políticas de ajuste creadas por el contexto monetarista ortodoxo, lo que reforzó la tendencia especulativa de los capitales en lugar de su inversión en formas productivas.

Luego de 1975 se privatizaron todos los bancos que habían sido estatizados. Las barreras arancelarias se disminuyeron de un promedio de 94% a un promedio de 10% en menos de cuatro años. Para 1980 la CORFO poseía propiedad de solo 24 empresas en comparación a las 300 que poseía en 1973. La mayoría se encontraba en proceso de licitación. Estas ventas se realizaron en contexto de crisis económica y de tasas de interés altas. Los grupos transnacionales participaron no en la compra de empresas, sino en la provisión de préstamos en moneda extranjera. Debido a las altas tasas de interés, muy pocas empresas pudieron participar del proceso. Para 1982 se crearía una Comisión de Venta de Activos para revertir la crisis rematando empresas públicas. La reforma agraria anterior fue revertida, devolviendo las tierras a sus nuevos dueños (French-Davis, 1999).

La política antiinflación hasta 1976 se controló mediante la política monetaria, asumiendo que los actores debían tomar en cuenta el valor del dinero a la hora de asignar la producción y los precios. El resultado fue un aumento de la inflación de un 400% en 1973 a 590% al año siguiente. La inflación se mantuvo sobre el 300% hasta 1976 a pesar de restricciones sobre la política monetaria y del equilibrio fiscal. Los efectos de la restricción monetaria se hicieron ver en la disminución de los salarios promedio en 40%, una caída del PIB de 14% y una caída en la producción industrial de un 28%. El régimen mantuvo una postura rígida y unicausal sobre el origen de la inflación, basada en exceso de circulante y de demanda agregada. Para 1979 se congela la tasa cambiaria y se da fin a la política antiinflacionaria.

El equipo económico luego daría el paso desde un modelo de economía cerrada a un monetarismo de economía abierta. En el primero, la inflación es consecuencia de la expansión monetaria. En el segundo, la inflación ocurre por variaciones de los precios internacionales más la del tipo de cambio. Controlado el tipo de cambio, la inflación interna y externa se igualarían. Se usó también el supuesto que imperaba cuando se usaba el patrón oro como base de las divisas: el tipo de cambio real se ajustaría automáticamente si se restringía la liquidez monetaria. En la práctica, existió inflación externa negativa (-2% para 1982) junto con una apreciación del dólar frente a las demás monedas. Un dólar apreciado combinado con una alta tasa de interés local llevó a una devaluación real del 70%, por lo que se debió congelar el tipo de cambio.

La reforma financiera partió con la privatización de los bancos. Se retiró la prohibición para la IED en 1974 y se liberó el encaje de reservas nacionales, para permitir que los bancos pudiesen orientarse más hacia el consumo que hacia la inversión. Los problemas generados por estas medidas de eliminación de restricciones hacia la IED y las colocaciones de los bancos sentaron las bases de la crisis de 1982. La alta rentabilidad de los préstamos para los bancos, combinada con colocaciones de 30 días máximo desincentivaron que la IED se orientase a inversión, priorizándose el uso de capitales para la importación de bienes suntuarios.

Finalmente, se asumió que la apertura sería un mecanismo de promoción de exportaciones, de uso de capacidades subutilizadas, financiamiento fresco a tasas preferenciales y disminución de la demanda agregada. Mientras que otros países mostraron un crecimiento basado en la deuda, Chile poseyó un déficit en cuenta corriente promovido por la deuda. La situación empeoró debido a que Chile absorbió más deuda que la que era capaz de redirigir productivamente.

 

              2.3. Evaluación de las reformas económicas

Haciendo un análisis basado en los datos el periodo 1973-89, dividido en dos momentos, podemos ver claramente cómo el modelo monetarista no funcionó. Un modelo monetarista supone una preexistencia de actores idénticos que son capaces de competir entre sí y que utilizan los niveles de precios para tomar decisiones. El tipo de cambio, la tasa de interés y la inflación son indicadores clave para las empresas como para los consumidores, donde mayores tasas generan menor demanda de bienes dado su efecto en el nivel de precios. Una inflación alta afecta el beneficio marginal de la inversión, lo que desincentiva una tasa constante de inversión: desde el lado del consumidor, un aumento de los precios disminuye la propensión marginal a consumir. Desde esta óptica controlar los niveles de precios era crucial. Los efectos de las reformas económicas hablan por sí mismas y pueden verse claramente en Tabla 3.

El PIB creció en promedio un 1,8 por ciento anual durante el periodo 1973-82, y la tasa de inversión total como marginal se mantuvieron bajo el 15 por ciento, lo que concuerda con todos los análisis hechos por los expertos de oposición de la época: la entrada de capitales hacia la producción simplemente nunca llegó y se orientó hacia la especulación mediante créditos al consumo aprovechando las altas de interés locales. El consumo total se redujo de un 74 a un 68 por ciento, acumulando una disminución anual de .05 por ciento. El producto por UET se volvió nula durante el periodo de monetarismo cerrado, sin ser los trabajadores la base del crecimiento del periodo.

 

Tabla 3. Indicadores macroeconómicos para Chile, 1973-1981

Table 3. Macroeconomic indicators for Chile, 1973-1981

Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial. Source: own elaboration based on Banco Central data.

 

La liberalización de las fronteras debió beneficiar tanto las exportaciones no tradicionales como la importación de bienes de capital para mantener la tasa de exportaciones constante. Los resultados muestran una tasa de exportaciones mayor que las exportaciones totales, lo que coincide con los análisis de microdatos relacionados con la canasta exportadora chilena y su moderada diversificación. Sumado a que durante el periodo nos encontramos con un dólar devaluado, una oferta de créditos internacionales a tasa negativa y un precio del cobre al alza, el aumento de las exportaciones totales como marginales no debiese sorprender. Sin embargo, las exportaciones netas (restándole las importaciones) muestran una balanza comercial negativa, siendo solo 1976 un año de cifras azules. La composición de la canasta importadora, que no estaba orientada a la inversión productiva ni la adquisición de créditos para sostener un “crecimiento con deuda” se materializó en préstamos a la banca local a tasas demasiado altas, por lo que invertir para producir no era rentable: la demanda agregada se sostuvo en base a consumo por parte del 10 por ciento más rico. El consumo suntuario fue la base del periodo, sin mostrar grandes resultados sobre el producto por UET. Finalmente, el recorte del gasto público no fue una política sostenida por parte del régimen, sino una estrategia de corto plazo que luego debió revertirse en 1978 dados los altos índices de desempleo del periodo (ciclo subinversión-subempleo).

 

Tabla 4. Conformación de la demanda agregada para Chile, 1973-1981

Table 4. Conformation of aggregate demand for Chile, 1973-1981

Fuente: elaboración propia con datos de Penn World Table 9.1 (s.f.). Source: own elaboration based on Penn World Table 9.1 (s.f.).

 

La crisis bancaria golpeó durante al continente, pero golpeó a Chile más duro que a los otros países. La apertura unilateral y neutral hacia la IED y hacia la importación forzó a competir a actores asimétricos y a intensificar la autoselección entre productores antes beneficiados de la sustitución de importaciones. Nuevamente vemos que el producto por UET poseyó un nulo crecimiento durante el periodo, por lo que el crecimiento se debió a factores relacionados no a la creación de formación bruta de capital sino a la especulación. La PTF del periodo disminuyó 2 por ciento por año, siendo el año 1985 el de mayor caída, de 11 por ciento. El consumo total se redujo a 58 por ciento del PIB, con una baja de doce puntos desde 1982 y acumulando una reducción anual de 2 por ciento. El PIB recuperó el ritmo de crecimiento anual durante el periodo, con un 2,5 promedio. El producto marginal del capital del periodo será uno de los más bajos que se tengan registro, con menos de 4 por ciento anual. Las medidas liberalizantes mejorarán la sensibilidad del PIB a cada unidad de inversión adicional en comparación al periodo anterior (Tabla 5).

 

Tabla 5. Indicadores macroeconómicos para Chile, 1982-1989

Table 5. Macroeconomic indicators for Chile, 1982-1989

Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial. Source: own elaboration based on Banco Central data.

 

Las medidas neoliberales durante el periodo lograrán contener el gasto público y crear un saldo positivo a las exportaciones netas. Un crecimiento de 7 por ciento de las exportaciones por año, una balanza comercial positiva de 2,5 por ciento anual y una reducción del gasto público de 8 por ciento anual cerrarán el periodo con la consolidación del modelo monetarista frustrado. La balanza comercial, el tipo de cambio y la tasa de interés se verán estabilizadas luego de 1986, cuando el régimen comenzará el proceso de transición hacia la democracia mediante un pacto con las fuerzas políticas organizadas en lo que será conocida como la “Concertación” (Tabla 6).

 

Tabla 6. Conformación de la demanda agregada para Chile, 1982-1989

Table 6. Conformation of aggregate demand for Chile, 1982-1989

Fuente: elaboración propia con datos de Penn World Table 9.1 (s.f.). Source: own elaboration based on Penn World Table 9.1 (s.f.).

 

Conclusión

En el presente trabajo hemos querido realizar un contraste entre ambos casos como una forma, principalmente, de desmentir el “éxito” que generó el régimen de Pinochet al compararlo con un caso exitoso de reforma económica guiada por tecnocracia, como lo fue Corea del Sur, caso que parte en condiciones mucho peores que el Chile de 1973 y que lo supera rápidamente en cosa de décadas. El contenido de las reformas es tan importante precisamente por los resultados que pueden lograrse en el mediano y largo plazo. Presentamos al respecto tres conclusiones.

En primer lugar, que las instituciones importan a la hora de determinar el curso del crecimiento económico. En efecto, las reformas desarrolladas por Corea del Sur y Chile fueron efectivas en cumplir que las sendas de desarrollo de cada caso se cumplieran. En dicho proceso, ambos casos compartieron el colocar en el centro del diseño e implementación de las reformas a una tecnocracia de alto nivel académico. Sin embargo, a diferencia de Corea del Sur, los tecnócratas chilenos no eran reclutados bajo estándares comunes y altamente exigentes, aunque sí debían cumplir con formar parte de una elite intelectual afín al enfoque de Chicago. Además, la tecnocracia chilena posee una vinculación al Estado chileno de larga data, que se consolida desde el gobierno de facto de Carlos Ibáñez del Campo hasta nuestros días. En ambos casos se logró la implementación de las reformas gracias a tecnócratas blindados por los dictadores para desarrollar una estrategia industrializadora y exportadora en el caso de Corea del Sur, y desindustrializante con regresión al modelo primario exportador en el caso de Chile.

En segundo lugar, y el punto más importante generado de este artículo, es el contraste de los resultados de los casos estudiados. Ambos son producto de las estrategias de desarrollo económico implementado por los tecnócratas y guiados por quienes lideraban ambos regímenes autoritarios. Corea del Sur se prepara para la apertura industrializando su economía, sacrificando el consumo de su población en pos de mejorar los índices de inversión. Chile expuso su economía a shocks externos que no fue capaz de resistir. En ambos países impera una ausencia de neutralidad en las decisiones de política macroeconómica, premiando a unos y castigando a otros. Las grandes empresas fueron los grandes ganadores en ambos casos, respondiendo a una planificación ordenada y en fases progresivas e incrementales como lo fue el caso surcoreano y guiado por las fuerzas del mercado como lo fue el caso chileno. La diferencia sustantiva entre estos dos modelos muestra cómo los países deben crear una infraestructura mínima antes de impulsar reformas de apertura a la economía internacional. Por tales motivos, los resultados del éxito se darán durante el régimen de Park, y luego del régimen de Pinochet.

Finalmente, el modelo coreano, basado en ventajas competitivas, tiende a ser más estable por depender de una economía orientada a la exportación de productos de una industria centrada en la innovación; mientras que el modelo chileno, basado en ventajas comparativas, tiende a ser más inestable, por depender de una economía orientada a la exportación primaria, no centrada en la innovación y afecta a la hvariación internacional de precios.

Conocer a profundidad el caso surcoreano y desmitificar el caso chileno, estos han sido los motores de la presente investigación: res non verba.

 

*El presente trabajo está patrocinado por la Universidad de Santiago de Chile y financiado por ANID, proyecto Fondecyt Regular Regular Nº 1200168 (ANID), titulado “Cile y Corea del Sur, 1973-1989: Vidas paralelas y convergencias secretas”.

 

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            Recibido: 07/03/2022              

Aceptado: 30/12/2022

  Publicado: 17/01/2023