Rapa Nui y Ley 21.070. Un análisis interpretativo desde la acción geopolítica chilena

Rapa Nui and Law 21.070. An Interpretative Analysis from the Chilean Geopolitical Claim

 

José Orellana Yañez, Ignacio Pozo Paillán y Anita Ika Melín^[1]

 

Resumen

Analizamos la relación existente entre la Ley 21.070, que regula la permanencia y residencia de personas nacionales y extranjeras en Rapa Nui, y los presupuestos geopolíticos y geoestratégicos del Estado chileno. Así, mediante el estudio de contenido aplicado a diversos cuerpos legales se concluye que, por medio de esta implementación de ley, se consolidan los imaginarios de tricontinentalidad del Estado chileno, la pretensión del Mar Presencial, la reivindicación territorial por la Plataforma Continental Extendida y la Política Oceánica. Se indica además que Rapa Nui, es geopolítica y geoestratégicamente sensible, hecho que se condice con el tratamiento dado por el Estado chileno a este territorio fronterizo, sobre todo este último tiempo.

Palabras clave: Rapa Nui, Geopolítica, Frontera, Océano, Capacidad de Carga.

 

Abstract

The article analyzes the relationship between Law 21,070, which regulates the permanence and residence of people, nationals, and foreigners in Rapa Nui, and the geopolitical and geostrategic assumptions of the Chilean State. Through the analysis of content applied to various legal and regulatory bodies, it is concluded that, through this implementation of the law, the imaginaries of tricontinentality of the Chilean State, the claim of the Presential Sea, and the territorial claim for the Continental Shelf are consolidated. Extended and Ocean Policy. It is also indicated that Rapa Nui is geopolitically and geostrategically sensitive, a fact that is consistent with the treatment given by the Chilean State to this border territory, especially recently.

Keywords: Rapa Nui, Geopolitics, Border, Ocean, Carrying Capacity.

 

 

Introducción

Rapa Nui, en cuanto territorio fronterizo del Estado chileno, usualmente se asocia como destino turístico nacional e internacional de alta demanda, situación refrendada en las estadísticas anuales del rubro, con cifras en significativa alza (Ika, 2018). También se le relaciona a un territorio de alto valor patrimonial en lo cultural, como también en lo ecológico, producto de la existencia del pueblo Rapa Nui,[2] que alberga costumbres y tradiciones ancestrales y es una población vulnerable producto de los intensos flujos de personas por turismo o por residencia permanente que consolidan chilenos y chilenas continentales.

Ante ello, la comunidad del pueblo Rapa Nui, en sus diversas expresiones de organización comunitaria-originaria y comunitaria no originaria, presentó a las autoridades centrales del Estado chileno tal situación, permitiendo en el año 2018 la promulgación de la Ley 21.070, la cual “Regula el ejercicio de los derechos a residir, permanecer y trasladarse hacia y desde el territorio especial de Isla de Pascua”, instalando los conceptos de Capacidad de Carga e instrumentos de gestión de la misma, como son el Consejo de Capacidad de Carga y el Plan de Capacidad de Carga, que determinan las latencias y saturaciones de la isla por medio de criterios revisados anualmente. Tal expresión legal y reglamentaria, junto con constituir un esfuerzo por salvaguardar el patrimonio cultural y ecológico, sigue la idea de Desarrollo Sustentable como enfoque de gestión que debe privilegiarse al interior de la isla versus el que se ha operado hasta la actualidad. El municipio de Rapa Nui institucionaliza esta definición vía Plan AMOR, comprometiéndose a convertir la isla en Territorio Espejo de la Agenda 2030 y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) (Municipio Rapa Nui, 2022).

Junto con profundizar en estas materias, buscamos evidenciar la relación existente entre la ley y los aspectos geopolíticos y geoestratégicos, traducidos en los imaginarios de la pretendida tricontinentalidad chilena y en el Mar Presencial, por una parte, agregándose la reivindicación territorial que realiza el Estado a propósito de la Plataforma Continental Extendida. Con estas tres situaciones ancladas a la isla y considerando cómo la ley las fortalece, se recoge la Política Oceánica como marco referencial político estratégico, que haría de la Ley 21.070 un antecedente más para reafirmar imaginarios geopolíticos, reivindicaciones territoriales y consolidación de la soberanía nacional sobre territorio Rapa Nui, sin perjuicio de los mayores grados de autonomía en la gestión de sus propios destinos como pueblo. Es este un dilema que el pueblo Rapa Nui deberá administrar virtuosamente para fortalecerse identitaria y políticamente.

El objetivo del presente artículo es demostrar cómo la Ley 21.070 es relacionable con otros dispositivos institucionales funcionales a las definiciones geopolíticas y geoestratégicas concretadas por el Estado de Chile. Ello se propuso alcanzarlo por medio de la caracterización de la Ley 21.070 desde sus inicios y gestión de logro, a propósito del desarrollo sustentable e identidad Rapa Nui, evidenciando e identificando por medio de distintas legislaciones y políticas (como lo son la Ley de Gobierno Regional 19.175, Política Oceánica Nacional, entre otras) cómo se relacionan a la Isla Rapa Nui desde los aspectos antes consignados.

Metodológicamente utilizamos técnicas del método cualitativo, centradas en el análisis de contenido y de discurso mayoritariamente, en tanto se revisan ciertos significados en el proceso comunicativo que otorgan los documentos de trabajo, legislaciones, textos y artículos académicos relacionados a las temáticas y conceptos abarcados ―neoinstitucionalismo, espacio geográfico, frontera, geopolítica y geoestrategia. La utilización de las técnicas mencionadas se justifica en que el estudio es de carácter descriptivo-explicativo, ya que se buscó evidenciar cómo la Ley 21.070 se relaciona con los distintos dispositivos institucionales y por qué es funcional a las necesidades geopolíticas y geoestratégicas de Chile, por lo que se requería del análisis de legislaciones y textos oficiales del Estado para responder al objetivo de investigación.

 

Consideraciones conceptuales

La ley nace a partir de una discusión política incorporando instituciones, organizaciones y actores políticos tanto del territorio Rapa Nui como del Estado chileno. Es por ello que, para entender cómo la institucionalidad posibilita dicha discusión con la incorporación de actores no estatales, confiriéndoles un estatus jurídico especial, este estudio se comprende desde la teoría neoinstitucionalista.

Si bien el neoinstitucionalismo es una teoría relativamente reciente, surgida a partir de la década de los ochenta con la pretensión  de recuperar el estudio de las instituciones para la ciencia política (Losada y Casas, 2008; Pérez y Valencia, 2004), sus bases teóricas emanan desde el institucionalismo clásico, el cual hunde raíces en un enfoque de carácter legal, influenciada por el derecho y la filosofía, centrado en el estudio de las constituciones y regímenes políticos (Rivas, 2003). El neoinstitucionalismo posee una función enfocada en la generación de normas que le permiten operar al sistema y, a la vez, sirven para enlazar y encauzar institucionalmente las relaciones de intercambio de la sociedad (Rivas, 2003; Córdova, 2017). La función normativa neoinstitucional no solo obedece a su influencia jurídica, también a que las normas son valores históricamente transmitidos; por tanto, las instituciones pueden reorientar esos valores para facilitar las relaciones entre los diversos elementos del sistema.

El neoinstitucionalismo posibilita el análisis de los fenómenos políticos desde las instituciones, concibiéndolas como parte intrínseca y estructurante de las sociedades y gobiernos (Losada y Casas, 2008) por ser ellas quienes definen las reglas, intereses, acciones y actores (individuales o grupales) presentes en el proceso político (Parra, 2005; Córdova, 2017). Además, entiende que las instituciones son dinámicas, por lo que reciben “una retroalimentación que convierte a los actores en agentes del cambio, influyentes en la evolución del marco institucional, este último, rector de las reglas del juego de la participación política” (Parra, 2005: 38). La teoría neoinstitucionalista presenta una alternativa analítica que, sin quitar valor a las instituciones, incorpora (y resta) a otros actores en las discusiones de los procesos políticos, dinámicos y en permanente cambio con la finalidad de disminuir las tensiones que pudiesen afectar la legitimidad y autoridad de las instituciones como rectora de normas (Trigo, 2016).

De este modo, las normas institucionales o no institucionales deben aplicarse y relacionarse sobre un territorio o espacio geográfico, afectando la naturaleza y contenido de las mismas, ya que se determinan e influencian por las características de dicho territorio. La importancia del espacio geográfico es definida y caracterizada en la Política Nacional del Ordenamiento del Territorio (PNOT), siendo recogida por el Libro de la Defensa Nacional de Chile de 2017, entendiendo el territorio como el espacio geográfico que da soporte a la visión común de un país, en el cual se despliegan todo tipo de interacciones y prácticas sociales, económicas y culturales, siendo además, una construcción social producto de las interrelaciones dinámicas entre las comunidades y sus actividades, por lo que el rol del Estado en el espacio geográfico es “manejar y administrar el bien de las personas y del conjunto de la sociedad, velando por una gestión armónica y equitativa” (MINDEF, 2017: 63-64). El espacio geográfico es un producto social, heterogéneo, dinámico y necesariamente compresible en escalas geográficas diferentes, por lo cual se debe analizar desde la interescalaridad, pues la escala local no se puede entender sin considerar la global internacional y las intermedias (Raffestin, 1980; Sánchez, 1992; Cairo, 2001; López Trigal, 2015; Orellana, 2018; Paulsen, 2021).

Los Libros de la Defensa Nacional de Chile (MINDEF, 1997, 2002, 2010, 2017) relevan las distintas políticas nacionales y tratados internacionales que sirven para el ordenamiento del territorio, ya que estas se consideran un insumo jurídico de acción por parte de las instituciones de la Defensa Nacional, ligados al concepto de soberanía como resguardo y conservación del territorio, sobre todo aquellas zonas que por sus características geográficas y de acceso, requieren del respaldo del Estado vía sus instituciones de Defensa, como es el caso de la Isla Rapa Nui.

La Ley 21.070 es la norma generada para regular las actividades (económicas y sociales) del espacio geográfico de Rapa Nui, incorporando cuestiones demandadas por la comunidad, como lo es la preservación y cuidado del medioambiente y la limitación a la residencia de la población del continente en la isla, instalándose, en la ley, los conceptos de capacidad de carga y desarrollo sustentable. La capacidad de carga se justifica en el control de los flujos migratorios hacia la isla (como hacia cualquier espacio geográfico, en general y, de equilibrios ecológicos-culturales sensibles, en particular), buscándose establecer un equilibrio entre un número mesurable de visitantes y el desarrollo que puede alcanzarse sin dañar el medio natural y las actividades sociales, económicas y culturales de la comunidad (Durán, 2008; Echamendi Lorente, 2001; Ibáñez, 2016). Así, esta ley, que debe entenderse como política pública, en el marco de análisis del presente artículo tiene ineludiblemente concreción geopolítica, como bien se indica más adelante (con la consolidación de imaginarios diversos). Por otro lado, el desarrollo sustentable es aquel “que satisface las necesidades de la generación presente, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras, para satisfacer sus propias necesidades” (Ramírez et al., 2004: 55), es decir, se busca preservar la condición del medioambiente evitando su sobreexplotación y escasez de recursos para el futuro, más otras consideraciones contenidas en los 17 objetivos de desarrollo sostenible (ONU, 2022; Ministerio de Desarrollo Social, 2022). Los conceptos de desarrollo sustentable y capacidad de carga de la Isla se anclan a la Ley 21.070, en el entendido de que superar la capacidad de carga de la isla por los flujos migratorios impactaría negativamente su ecosistema, afectando el atractivo turístico de la misma como actividad que permite el desarrollo local.

Otra línea que se desprende mediante el análisis de la ley, y que será objeto de análisis en los apartados posteriores, es que por medio de la Ley 21.070 el Estado de Chile reafirma la entrega de un estatus jurídico distinto a Rapa Nui como espacio geográfico, el cual, independiente de la soberanía que ejerza Chile, posee normas diferenciadas que visto desde la perspectiva neoinstitucional le asegura al Estado central mantener su autoridad y evitar posibles conflictos, reforzando así la importancia que posee la isla para el país en su dimensión de frontera y proyección oceánica. En tal sentido, la Isla Rapa Nui puede observarse desde la perspectiva dual que poseen las fronteras, de ser línea divisoria y zona de convergencia y relación (López Trigal y Benito del Pozo, 1999; Benedetti, 2014, 2017; García, 2015), ya que puede ser considerada como el límite de Chile hacia el oeste y una zona de interacción por las diferencias culturales que confluyen en ella. Rapa Nui es expresión fronteriza del Estado chileno, vía estructura de su espacio geográfico político nacional, en el entendido que su expresión estatal más al oeste es la isla, que en sí misma se constituye en frontera, revestida además por las fronteras marítimas que aparecen formalizadas en el derecho internacional (Infante, 2016), como mencionamos en apartados posteriores.

La proyección oceánica que alcanza Chile al establecer a la Isla Rapa Nui como frontera obedece a ampliar la superficie y condiciones geográficas del Estado, en cuanto a recursos naturales, como en términos de defensa y seguridad nacional, considerándose esta situación como representaciones geopolíticas asociadas al espacio geográfico (Mendoza, 2017) en el tratamiento que da el Estado chileno a la isla como territorio especial, junto a la Isla de Juan Fernández, dado su valor geoestratégico por su localización y variables geográficas (Ortega, 2015). Tal razonamiento da cuenta de una tradición instalada en el imaginario geopolítico chileno que busca proyectar, desde el territorio Rapa Nui, una posición privilegiada dentro del Océano Pacífico Sur, considerando la importancia del Pacífico en el intercambio comercial (Ghisolfo Araya, 1985) ya que, en palabras de Ricardo Riesco “son aquellos espacios internacionales sobre los cuales se debe contribuir a vigilar con miras a que se asegure la integridad territorial interna. Consecuencialmente, será la tarea geopolítica de Chile tener presencias en estos ámbitos” (Ricardo Riesco, 1985: 177). Tal posición se basa en la extensión territorial que aporta el Océano Pacífico Sur para Chile al consolidarse ejerciendo soberanía sobre territorio Rapa Nui. Esto, bajo la teoría del Heartland (Corazón continental) de Haldford John Mackinder, que permitiría al Estado chileno controlar la costa occidental de Sudamérica y así ejercer su dominio sobre el continente antártico (Riesco, 1985), reforzando el imaginario de la tricontinentalidad chilena. Si bien el peso económico y comercial que implica la isla en cuanto espacio geográfico político del Estado chileno no es significativo en su Producto Interno Bruto (PIB), sí se instala en los flujos globales del comercio, que van desde la pesca hasta el tránsito de infraestructura comercial y naval, hecho que le reviste de una importancia geopolítica y geoestratégica insoslayable.

En esta línea del análisis, conviene consignar que la geopolítica, entendida como disciplina de análisis funcional al fortalecimiento del Estado nacional en sus diversas escalas y procesos internos y externos (Taylor, 2002; Ortega, 2000; Bravo, 2014), cualquiera sea su poder al interior de la comunidad o sociedad internacional con sus actores (Nogué y Vicente Rufí, 2001), tiene como propósito global desentrañar la conflictividad internacional entre los mismos, siendo las grandes potencias “centrales” en este análisis los prioritarios a estudiar, dado que articulan los órdenes geopolíticos globales, determinando los códigos geopolíticos de los Estados medios y pequeños (Taylor, 2002). Así, la rivalidad o conflicto entre Estados en cualquiera de sus escalas y alcances es objeto de estudio de la geopolítica (desde la convencional perspectiva del realismo político, hasta las críticas de un constructivismo social) (Estenssoro y Orellana, 2021). La geopolítica coadyuva a la configuración de ideas e imaginarios que los Estados configuran en tiempo y espacio (Agnew, 2005), aspecto que además, analizado desde vertiente crítica de la geopolítica, los deconstruye, definiéndola entonces como

un análisis decididamente histórico de los discursos y las prácticas de los Estados. Teniendo en cuenta que el propio sistema de Estados es una realidad institucional histórica que se corresponde con la “economía mundo capitalista” y está ligada a la estructura de coerción social, deconstruir esos discursos no es una práctica erudita, sino que una práctica liberadora. (Cairo, 1993; 209)

Desde ahí es que se precisa una acción concreta para que ello ocurra, a lo que regularmente se le entiende como geoestrategia, entendida por Baños (2017: 14) como “la concepción y puesta en práctica de líneas de acción para alcanzar los objetivos marcados por la geopolítica”.

Así, neoinstitucionalismo y geopolítica encuentran vasos comunicantes epistemológicos, en el entendido que existen desde la creación de norma y su aplicación sobre un espacio geográfico, con una oportunidad de análisis y concreción geopolítica en cuanto consolidación de la soberanía centralista de cualquier Estado, sin perjuicio que la misma no tenga una concepción clásica o convencional; es decir, la ley en comento, si bien no responde a una naturaleza geopolítica clásica, su diseño y ejecución tiene una función geopolítica para consolidar soberanía (por nadie disputada) y un imaginario sobre la isla y su población que se proyecta hacia el resto del territorio nacional, en cuanto un Chile, además de sudamericano y antártico, también polinésico.

A continuación, en Figura 1 exponemos el ordenamiento conceptual expuesto en el presente apartado.

 

Figura 1. Ordenamiento conceptual

Figure 1. Conceptual ordering

Fuente: elaboración propia. Source: own elaboration.

 

Rapa Nui en un contexto geopolítico y geoestratégico

Rapa Nui es un espacio geográfico político fronterizo del Estado chileno, que lo proyecta al centro del Océano Pacífico Sur, transformándose en pivote de Chile hacia: (a) la región Asia-Pacífico, (b) la Polinesia, (c) rutas marítimas-oceánicas, y (d) cuidado del medioambiente vía convenciones internacionales a las cuales Chile adhiere, entre otras consideraciones jurisdiccionales propias del Estado.

Por otra parte, desde la imaginación geopolítica (Agnew, 2005) este espacio geográfico fronterizo chileno permite construir el imaginario nacional de la pretendida tricontinentalidad. Ello implica territorio en el continente americano (costa de Sudamérica), antártico (debido a la aspiración y reclamación chilena en el marco del Tratado Antártico) y de Oceanía, a propósito del territorio Rapa Nui.[3]

 

Es respecto a la noción de tricontinentalidad en Oceanía, que la isla, junto a Nueva Zelanda y Hawái, compone el triángulo polinésico (Figura 2). Dicha situación implica una gran masa oceánica, dada las distancias significativas existentes entre ellas, justificando su condición estratégica para Chile.

 

Figura 2. Rapa Nui en el triángulo polinésico

Figure 2. Rapa Nui in the Polynesian triangle

Fuente/source: Parque Nacional de Rapa Nui, en https://www.parquenacionalrapanui.cl/informacion/ubicacion/

 

Tal imaginario político entrega a Chile una inteligibilidad y comprensión que tiene por resultado otra imaginación geopolítica a propósito del océano, superando la jurisdiccionalidad nacional e internacional efectiva de Chile, en tanto (a) el mar territorial, (b) el mar zona contigua, (c) el mar zona económica exclusiva y (d) Plataforma Continental, esto es, el Mar Presencial, aún vigente en cuanto a concepto y doctrina (concepto territorial marítimo oficial nacional logrado desde el límite norte en Arica y el límite sur en la aspiración antártica, proyectados ambos hacia Rapa Nui, abordado y propuesto por Jorge Martínez Busch (1993), configurando otro triangulo oceánico que si bien no se usa en los libros blancos de la Defensa Nacional de Chile de los últimos años, aún perdura en otros instrumentos de imaginería geopolítica). En siguientes las figuras (un mapa escolar, fundamental para crear gradualmente esta imaginería y otro de un servicio público de la Armada chilena), se funde la jurisdiccionalidad efectiva proveída por la Convención de los Derechos del Mar de Naciones Unidas (CONVEMAR): la idea de tricontinentalidad con la de Mar Presencial (Figura 3 y Figura 4).

 

Figura 3. Rapa Nui en la tricontinentalidad y en el Mar Presencial de Chile

Figure 3. Rapa Nui in the tricontinentality and the Chilean Presential Sea

Fuente/source: Portal Educativo, en https://www.portaleducativo.net/sexto-basico/472/Mar-Presencial

 

Figura 4. Rapa Nui en la tricontinentalidad y en el Mar Presencial de Chile, según formas de relieve submarino

Figure 4. Rapa Nui in the tricontinentality and Chilean Presential Sea, according to forms of submarine relief

Fuente/source: Bases de Datos Batimétricos, Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada, en http://www.shoa.cl/n_cendhoc/base_datos/hidro/mar%20presencial.htm

 

La idea o imaginación geopolítica de Mar Presencial, para el caso de Chile, es posible gracias al territorio Rapa Nui, transformándose la isla en expresión fundamental para su concreción, reconocida, además, como un concepto que busca una validación en el Derecho Internacional (Borja, 2018), entendida por algunos analistas y juristas nacionales e internacionales como doctrina que vendría a complejizar la gestión del océano en su componente de Alta Mar-ZONA (Silva, 2012), considerada como un territorio oceánico común global sin posibilidad de reclamo por parte de los Estados nacionales u otra expresión organizativa a nivel internacional (Duvauchelle, 1996). Conviene indicar que esta noción, como se observa en Figura 2, involucra a Rapa Nui desde su proyección de las 200 millas que permite la Zona Económica Exclusiva en su expresión más occidental. Además, mencionar que los libros de la Defensa Nacional del Estado de Chile en su versión del año 1997, 2002 y 2010 incorporan el concepto y doctrina del Mar Presencial. Recién en la versión del año 2017 la noción no aparece consignada, sin perjuicio de la vigencia que tiene en las leyes de pesca y acuicultura (Ley 19.080),[4] medioambiente (Ley 19.300)[5] y de seguridad y tránsito nuclear (Ley 18.302)[6] en el océano, donde sí se consigna preocupación por las masas oceánicas que se encuentran más allá de las responsabilidades jurisdiccionales nacionales con arreglo al Derecho Internacional organizado en la CONVEMAR. La cita permite mayor claridad: “Si se suma el Área de Responsabilidad de Búsqueda y Salvamento Marítimo, que se extiende hasta el meridiano 131° de longitud oeste, ubicado a 3.200 millas náuticas del continente (5.926 km), es 35 veces mayor” (MINDEF, 2017: 39). Observando la cartografía se puede, igualmente asociar con la idea de Mar Presencial (Figura 5).

 

Figura 5. Responsabilidad de búsqueda y salvamento marítimo

Figure 5. Maritime search and rescue responsibility

Fuente/source: AthenaLab (2019: 10).

 

Ley 21.070 como estadio superior de la consagración en la relación Rapa Nui y Estado de Chile

A partir de las disposiciones geopolíticas y geoestratégicas expuestas que tiene el territorio Rapa Nui, el Estado de Chile ha transitado por diversas etapas para acentuar su soberanía en plenitud, desde que se iniciaron las relaciones formales entre ambos con la anexión de la isla el 9 de septiembre de 1888, suscribiendo el Acta de Cesión de Soberanía, la que establecía un acuerdo de voluntades entre el Estado y los jefes Rapa Nui, considerando a la isla como un punto estratégico en el Pacífico por su ubicación geográfica y en la ruta hacia Australia (Rochna-Ramírez, 1996).

En 1933 se procede a la inscripción fiscal de la isla en el Conservador de Bienes Raíces de Valparaíso, indicándose que el fisco es dueño de la Isla de Pascua o Rapa Nui (Rochna-Ramírez, 1996). En 1953, por medio del Decreto Supremo 1.336, se entrega su administración a la Armada de Chile (Ancestros del Futuro, 2018). Si bien para 1964 la isla estaba bajo total control del Estado de Chile por medio de la Armada, durante esos años y motivado por las condiciones de la isla se generó un movimiento de resistencia, presentando sus problemáticas al presidente Eduardo Frei Montalva, motivando la creación de la Ley 16.441 conocida como Ley Pascua del año 1966, permitiendo la instalación formal de diversas reparticiones del Estado y de servicios públicos en la isla (Ancestros del Futuro, 2018). En lo general, la Ley Pascua establece la normativa política, electoral, jurídica, de ordenamiento de los derechos de propiedad territorial, como también franquicias tributarias, todos aspectos dictaminados desde el centralista Estado, según se desprende de su lectura.

Otro hito que fortaleció la relación y soberanía del Estado chileno sobre Rapa Nui es la Ley 19.253 denominada Ley Indígena, legislación que posibilitó el establecimiento de diversas normas para el desarrollo de los pueblos indígenas y que en torno al pueblo Rapa Nui permitió profundizar en los derechos de participación tanto en el ámbito cultural, arqueológico y medioambiental por medio de la Comisión de Desarrollo de la Isla de Pascua (CODEIPA) (Ancestros del Futuro, 2018).

En 2007, se establece la condición política interior del Estado en la que se encuentra el territorio Rapa Nui bajo la Ley 20.193 que implicó la “Reforma constitucional que establece los territorios especiales de Isla de Pascua y Archipiélago Juan Fernández”. En lo sustancial, esta ley se concreta por medio del artículo 126 bis que modificó la Constitución Política de la República, al reconocer como Territorio Especial ambas expresiones isleñas (Ley 20.193).

Dicha modificación constitucional tiene explicación en el Mensaje Presidencial 170-353, ingresado por el ejecutivo el 16 de agosto del año 2005, el cual se hace cargo de las necesidades que tienen las Isla de Pascua y Juan Fernández, desde sus comunidades, en cuanto su condición de islas que, en el caso de Rapa Nui, además, es la posesión más lejana del Estado chileno. El mensaje presidencial justifica el reconocimiento de las islas como Territorios Especiales para permitir la creación de Estatutos Especiales, con la finalidad de “definir una estructura de administración más eficiente, sobre todo en su relación directa con el Gobierno central, por ello la opción de eximirla del diseño institucional tradicional”.[7]

El rango constitucional excepcional que tiene la isla como Territorio Especial posibilita establecer un tratamiento distinto a Rapa Nui, mediante estatutos especiales que permitan el fortalecimiento de su condición cultural, social, política y económica, entre otros aspechos. Es en esa condición que el Estado de Chile comienza a aplicar legislaciones restrictivas como la Ley 20.573 “Reforma constitucional sobre territorios especiales de Isla de Pascua y Archipiélago Juan Fernández”, la cual inicia con el Mensaje Presidencial 1487-357, ingresado el 29 de octubre de 2009,[8] bajo el título de “Proyecto de reforma constitucional que modifica el artículo 126 bis de la Constitución Política, sobre territorios especiales de Isla de Pascua y Archipiélago Juan Fernández”.[9] En este mensaje se establecen las justificaciones por las cuales se tiene que avanzar en esta ley, a propósito de restringir los derechos constitucionales del libre tránsito y residencia de los chilenos y chilenas, sin contravenir las definiciones de derecho fundamental del libre tránsito que se encuentran consagradas en la Constitución Política vigente. En lo sustancial, son tres los aspectos que recoge la justificación del proyecto: (a) el ambiental; (b) el derecho de libertad de tránsito, y (c) la aplicación del convenio de la OIT Nº 169. A continuación, en Tabla 1 se entregan detalles de los tres aspectos consignados:

 

Tabla 1. Justificaciones del proyecto de Ley 20.573

Table 1. Justifications of project of Law 20.573

Fuente: elaboración propia a partir del Mensaje Presidencial 1487-357, del año 2009. Source: own elaboration from Presidential Message 1437-357, of 2009.

 

Finalmente, la modificación del artículo 126 bis de la Constitución, publicada en el Diario Oficial el 6 de marzo de 2012, indica que los derechos de residencia, permanencia y traslado se ejercerán en los territorios de la República según determinen las leyes especiales que las regulen (Ley 20.573, año 2012).

Es esta Ley 20.573 la que posibilita la instalación de la Ley 21.070, que se inicia con el envío del Mensaje Presidencial 042-364 titulado como “Proyecto de ley que regula el ejercicio de los derechos a residir, permanecer y trasladarse hacia y desde el territorio especial de Isla de Pascua”, ingresado el 30 de abril del 2016.[10]

Otro de los aspectos que justifica la creación de la Ley 21.070 viene dado por el exceso de población y la necesidad de establecer un guarismo de capacidad de carga para el cuidado del sistema Rapa Nui en sus componentes naturales y humano-patrimoniales, constituyéndose como ejes de esta ley. El mensaje presidencial comentado se alinea directamente con los cuerpos legales anteriores, relevando el componente ambiental, identitario consultivo (aplicación del Convenio 169 de la OIT) y el derecho constitucional del libre tránsito.[11]

En lo sustancial, la ley formaliza tres aspectos fundamentales: (a) control en temporalidad con los criterios correspondientes a propósito de la residencia de las personas no Rapa Nui; (b) establecimiento del procedimiento de Capacidad de Carga con los estados de latencia y saturación con sus correspondientes acciones institucionales, y (c) todo un componente sancionatorio cuando no se cumplan los presupuestos estipulados por la ley.

La ley desarrolla un complejo de acciones institucionales y comunitarias para el logro de la Capacidad de Carga Demográfica, la que, con la ley 21.070 promulgada el 7 de marzo de 2018 y publicada en el Diario Oficial el 23 de marzo del mismo año, formaliza el logro del guarismo de carga, el cual se tiene que ir renovando cada seis años, permitiéndose estados de latencia y saturación. Ello se ancla a los tiempos de permanencia de la población y sanciones que contiene la ley en comento. Es en el título IV donde aparecen “Los instrumentos de gestión de la capacidad de carga demográfica”, siendo los siguientes (Tabla 2):

 

Tabla 2. Instrumentos de gestión de capacidad de carga, Ley 21.070

Table 2. Cargo capacity management instruments, Law 21,070

Fuente: elaboración propia a partir de la Ley 21.070. Source: own elaboration from Law 21,070.

 

El análisis de la Ley 21.070, desde su inicio hasta el presente, más el antecedente de la Ley Pascua, se enmarcan, en un primer lugar, en dar satisfacción a la comunidad de Rapa Nui en sus diversas dificultades comunitarias, como lo es la problemática de los desequilibrios medioambientales que produce el tránsito de no isleños en su territorio. Un segundo encuadre del análisis se encuentra en cómo la demanda legítima de este pueblo originario obligó y obliga al Estado chileno a pronunciarse para resolver sus necesidades en lo que le compete, cristalizando paralelamente el ejercicio soberano sobre esta territorialidad fronteriza que lo proyecta geopolítica y geoestratégicamente hacia el océano Pacífico en su centralidad geográfica y desde ahí hacia el Asia Pacífico en cada una de sus expresiones espaciales marítimas, continentales e insulares.

 

Rapa Nui y la Política Oceánica Nacional de Chile

Con lo indicado, la importancia geopolítica y geoestratégica de la isla respecto del Estado chileno queda evidenciada. En esta clave de análisis, se podría afirmar que cualquier ordenamiento jurídico interno que permita afianzar la soberanía de Chile sobre su territorio fronterizo más alejado vendría a fortalecer la definición geopolítica y geoestratégica de la misma. Sería el caso de la aplicación de la Ley Pascua 16.441,[12] orgánica de municipios (Ley 18.695),[13] gobiernos regionales (Ley 19.175),[14] Territorio Especial (Ley 20.193)[15] y la que regula el ejercicio de los derechos a residir, permanecer y trasladarse hacia y desde el Territorio Especial de Isla de Pascua (Ley 21.070),[16] entre otras promulgadas y ejecutoriadas nacionales, regionales y locales, más los acuerdos internacionales como los suscritos con la CONVEMAR y sus 200 millas y plataforma continental. Además, fue declarada Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO, el año 1995.

Esta última ley, junto con las consignadas y otras, contribuirían a la Política Oceánica Nacional de Chile (PONCH), o más bien, la Política Oceánica contribuiría a entenderlas, para el caso de Rapa Nui, con un sentido geopolítico y geoestratégico integrado (uno de los primeros antecedentes sistemáticos de una política oceánica se encuentra en la obra de Francisco Orrego Vicuña (1977), titulada Política Oceánica). La Política Oceánica, en su integralidad, se vincula directamente con la Ley 21.070, a través de cada uno de los aspectos o sectores en los cuales se organiza la política, esto es: (a) conservación del océano y sus recursos; (b) desarrollo económico; (c) seguridad y océano; (d) océano y territorio, y (e) desarrollo científico (PONCH, 2018).

La política oceánica tiene por objetivos a elementos que abarcan desde el ámbito medioambiental mediante la conservación del océano y su biodiversidad, la búsqueda del desarrollo económico sustentable del océano, el resguardo de la soberanía y seguridad sobre el ámbito oceánico nacional, cumplimiento del derecho internacional respecto a las materias marítimas (CONVEMAR) (Infante, 2012), la protección del interés de Chile y la proyección sobre el continente antártico, y el fortalecimiento de la institucionalidad sobre distintas materias oceánicas del país (PONCH, 2018). Conviene indicar que esta política oceánica se relaciona con lo planteado por Gerald Blake (1987) respecto a la importancia de los océanos, a propósito de los desafíos fronterizos marítimos, gestión de recursos naturales marítimos y carreteras marítimas que involucran, pues en un contexto de dinamismo permanente del sistema internacional, su buena gestión, importa delinearla también dinámicamente.

En Tabla 3 se organizan comparativa e introductoriamente los sectores de la Política Oceánica con algunas consideraciones de la Ley 21.070. El propósito del cuadro es evidenciar cómo la Ley de Residencia y Permanencia en Rapa Nui cumple con definiciones geopolíticas y estratégicas contempladas por definición en la PONCH, la cual se vincula a cuerpos legales que la sustentan, comportando preocupaciones tanto geopolíticas como geoestratégicas.

 

Tabla 3. PONCH y Ley 21.070 en sus vínculos geopolíticos y geoestratégicos

Table 3. PONCH and Law 21,070 in their geopolitical and geoestrategics links

Fuente: elaboración propia a partir de Política Oceánica Nacional de Chile (PONCH, 2018) y Ley 21.070, del año 2018. Source: own elaboration based on Chilean Nationa Ocean Policy (PONCH, 2029) and Law 21,070.

 

Dada la linealidad entre la PONCH y la ley en comento, el perfil geopolítico y geoestratégico de este espacio fronterizo más alejado del Estado chileno, se consolida y complejiza aún más cuando del ejercicio soberano se refiere, en contexto de globalización económica, circunstancia que, teórica y empíricamente, relativiza el mismo.

 

Rapa Nui y la Plataforma Continental Extendida

Otro aspecto que profundiza y complejiza al territorio Rapa Nui desde una perspectiva geopolítica y geoestratégica tiene que ver con cómo la misma se transformó en uno de los pivotes territoriales para elevar los reclamos del Estado chileno, en orden a que se le conceda su pretensión de Plataforma Continental Extendida, la que se entiende como

aquel espacio marítimo situado más allá de las líneas de base, constituido por el lecho y subsuelo marino a lo largo de la prolongación natural del territorio hasta el borde exterior del margen continental, o hasta las 200 millas marinas en el caso de que ese borde se sitúe antes de esa distancia. […] El Estado ribereño posee derechos soberanos sobre los recursos naturales para los efectos de su exploración y explotación. (Rojas y Cabezas, 2010: 12)

Tal circunstancia es regulada por la CONVEMAR, siendo el mecanismo de validación de reclamo la presentación de antecedentes fundados que demuestren que más allá de las 200 millas de jurisdicción que le corresponde a la isla, se podría extender la plataforma continental, permitiéndosele una proyección que va hasta las 350 millas, por debajo de la superficie de la línea marítima. En un estudio del Comité Oceanográfico de Chile, del año 2010, se recoge concretamente el mecanismo de reclamación que debe realizar el Estado chileno, para, con bases científicas verificadas, reconocer tal situación.

Si un Estado ribereño cree tener proyección de Plataforma Continental más allá de las 200 millas marítimas, debe gestionar acciones (información técnica y científica) en instancias internacionales en el marco de la Comisión de Límites de la Plataforma Continental, respecto de los límites de su plataforma más allá de las 200 millas marinas, refrendado en el párrafo 1º del art. 76 de la CONVEMAR (Rojas y Cabezas, 2010).

Por otra parte, el Libro de la Defensa Nacional de Chile (MINDEF, 2017), consigna la gestión que ha desarrollado Chile en los organismos internacionales, como también los puntos o hitos geográficos en los cuales se ha concentrado el Estado chileno, siendo Rapa Nui uno de los más significativos, señalando los estudios realizados entre 2008 y 2016 para reclamar ante Naciones Unidas la Plataforma Continental Extendida y que permitieron elaborar la presentación de Chile ante la Comisión de Límites de la Plataforma Continental de Naciones Unidas. En 2019, arrojaron mediciones barométricas en la región de la Isla de Rapa Nui que corresponden a 36.279 km (MINDEF, 2017).

Con los antecedentes aportados, se colige que una de las plataformas continentales extendidas más amplias, es la que representa Rapa Nui, proyectando geoestratégica y geopolíticamente de forma significativa el territorio nacional. Ello se corroboró oficialmente el 9 de octubre del año 2020 cuando el Estado, que por medio de su gobierno, oficializó su pretensión sobre esta geografía física batimétrica que se extiende desde Rapa Nui y la Isla Salas y Gómez. Según la Dirección de Fronteras y Límites del Estado (DIFROL), una de las proyecciones estudiadas estaría más allá de las 350 millas, que es lo permitido por el derecho internacional, trascendiendo hasta las 700 millas e implicando una potencial nueva soberanía territorial submarina que equivaldría la distancia entre la región de Arica a Aysén. Este anuncio obliga a colocar en la Comisión de Límites de la Plataforma Continental creada por la CONVEMAR, el estudio científico logrado por el Estado chileno (DIFROL, 2020).

Si bien podría indicarse que no existe una correlación directa entre la plataforma y la ley en comento, ello no es así, ya que de momento que el Estado chileno recoge el requerimiento de la comunidad Rapa Nui para regular las residencias en acotada temporalidad y las definitivas para no vulnerar los equilibrios ecológicos, culturales y sociales como bien lo analiza Ika (2018); de forma derivada, se consolidaría el ejercicio soberano para proyectar y consolidar gestiones que permitan una reivindicación territorial y marítima en los entornos de Rapa Nui.

 

Conclusiones

Rapa Nui, como se constató en el desarrollo del artículo, permite dos imaginarios geopolíticos y geoestratégicos fundamentales: la tricontinentalidad nacional y el Mar Presencial de las chilenas y chilenos. Ambos se encuentran debidamente gestionados desde los procesos formativos de los programas educacionales primarios y secundarios cuando sistemáticamente se insiste en estas dos imaginaciones consignadas en los libros de textos que distribuye el Ministerio de Educación, como también en sus portales web (ello tiene una importancia capital, ya que es este momento y proceso el más efectivo para la creación de imaginería geopolítica, sin perjuicio de lo que gestionen las instituciones castrenses del Estado de Chile o de cualquier Estado nacional, respecto de sus territorios). Ahora último, se agrega otra cualidad que permite la isla, como es una nueva reivindicación que gestiona el Estado chileno en los organismos internacionales: la Plataforma Continental Extendida, siendo, además, una de las más importantes cuando se comparan con las otras dos que reclama, situación ya oficializada, como se indicó anteriormente.

Tales imaginaciones geopolíticas y geoestratégicas se vienen a sellar en tanto las cuestiones oceánicas, a escala global, se relevan gradualmente, sea por una cuestión de recursos económicos (ictiología, minerales u otros), o bien, de transporte, a propósito de la gran carretera oceánica que representa el océano para los intercambios económicos, promovidos por las empresas transnacionales como por los Estados, sobre todo los que tienen condición de potencias globales o regionales. El océano, además, desde lo ambiental, representa toda una línea de preocupación cuando de cambio climático global se refiere, dado que su dinámica se encuentra linealmente anclada en el comportamiento de los climas, permitiendo uno u otro nivel del mar, determinando los bordes costeros globales cuando de emplazamientos humanos residenciales o productivos se refiere (y por descontado se encuentra la dimensión ecológica, siempre impactada).

Así el Estado chileno, comprendiendo tal situación, formaliza una Política Oceánica que indefectiblemente apuntaría a fortalecer las imaginaciones consignadas, haciendo de Rapa Nui, en cuanto territorio fronterizo más alejado del mismo, un aspecto que, sin declararlo, un espacio relevante para el desarrollo de la misma política. Ello, dado los vigentes atributos geopolíticos y geoeconómicos globales en los cuales se entienden las masas oceánicas donde la isla se encuentra alojada.

Es en esta clave que se demuestra cómo la Ley 21.070, junto con otras que la permitieron, fortalecen y densifican los imaginarios consignados, reivindicaciones territoriales y la coherencia con la Política Oceánica antes descrita. Cada uno de los tópicos en los que se articula la Política Oceánica tienen asidero en la Ley 21.070, o bien, la misma ley encuentra asidero en la Política Oceánica.

En el estudio de Ika (2018), donde se analizan los aspectos participativos y de desarrollo sustentable en los cuales se piensa y opera la Ley 21.070, se constata la linealidad de la relación planteada, cuestión que se corrobora más evidentemente con la revisión del cuerpo legal, que de momento incorpora el concepto de Capacidad de Carga como una dimensión central, más sus instrumentos de gestión como son el Consejo de Capacidad de Carga, los Estudios de Capacidad, el Plan de Gestión de Capacidad de Carga de la Isla, el cual determina, entre otras circunstancias, cuándo existe un estado de latencia o saturación de la misma (situación en la que se encuentra la isla en la actualidad), y no hacen más que corroborar esta relación lineal entre ley analizada, imaginarios de tricontinentalidad y Mar Presencial hasta llegar a la reivindicación territorial, sellándose en la Política Oceánica, la cual encuentra total correspondencia con la ley analizada.

Rapa Nui involucra diversas variables contradictorias o dialécticas, si se quiere. Por una parte, busca preservar su patrimonio cultural, social y ambiental vía Ley 21.070, avanzando en más grados de autonomía, pero al mismo tiempo esta ley profundizada la geopolítica y la geoestrategia del Estado chileno sobre la isla vía imaginarios, reivindicaciones y política oceánica, situación que solo se intensificará dados los contextos geopolíticos y geoestratégicos en que se valora al océano globalmente.[17]

Finalmente, se puede afirmar que los objetivos propuestos fueron satisfactoriamente cumplidos y, que como bien indica la metodología descrita, a través de técnicas cualitativas y descriptivas, se logró establecer la relación entre la Ley 21.070 y la Política Oceánica, imaginarios y reivindicaciones territoriales. Al mismo tiempo, damos cuenta que el enfoque neoinstitucional fue de utilidad para la comprensión de la legalidad y definiciones geopolíticas y reivindicativas que tiene el Estado de Chile sobre este territorio fronterizo, sugiriéndose su uso más continuo para la comprensión geopolítica y geoestratégica de la misma. Neoinstitucionalismo, que usualmente se entiende desde la ciencia política como enfoque propio del proceso político en su componente electoral y logro de leyes en su flujo integral, dialoga con la geopolítica satisfactoriamente, de momento que la misma busca implícita o explícitamente concretar su accionar con la legitimidad de la institucionalidad, sobre todo cuando es lograda democráticamente y, con los antecedentes aportados, este es el caso.

 

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            Recibido: 24/10/2022              

Aceptado: 16/06/2023

  Publicado: 30/06/2023